EXPOSICIÓN DE MOTIVOS
Proyecto de Ley Riesgos Profesionales
de la Fuerza Pública

1.         Justificación de una ley de Riesgos Profesionales de la Fuerza Pública.

ASEMIL, es una Organización Sindical, que desde su fundación   fijó como uno de sus objetivos centrales, trabajar por la defensa y fortalecimiento de la Salud de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional. Desde esta perspectiva, defendimos ante el Congreso de la República la existencia de unos Institutos técnicos y especializados, como el Instituto de Salud de la Fuerzas Militares y el Instituto para la Seguridad Social de la Policía Nacional, creados mediante el Decreto Ley 1301 de junio de 1994, el cual a propósito del proyecto de Ley 109 de 1996, fue derogado, y la salud se reestructuró mediante la ley 352 de enero 17 de 1997.

El fundamento central que tuvo en cuenta el congreso y sustentado por el entonces  Comandante General de las Fuerzas Armadas, General HAROLD BEDOYA, para la derogatoria del D.L. 1301, fue la pérdida de la unidad de mando en el manejo de la salud de sus combatientes o como posteriormente lo reafirmara la dirección general de sanidad militar, el “distanciamiento de la sanidad con respecto a la logística militar” .

Policía Nacional, a cargo de la Nación, para cubrir los riesgos de la ATEP” lo que no tuvo eco en la presidencia de la república  al expedir el decreto 1795 de 2000.

El desarrollo del D.L. 1795, no dio solución a los problemas estructurales del sistema, los cuales fueron resaltados en las conclusiones emanadas del tercer congreso de la Reserva de la Fuerza Pública , cuando señalan que la salud asistencial financia la salud operacional, por lo cual proponen una separación de la prestación de los servicios de salud del personal activo  con la salud de los retirados.

Hoy en el congreso de la república se discuten nuevamente varios proyectos de ley , y ninguno de ellos, en nuestro sentir, toca el problema central de la crisis de la salud de las fuerzas militares y de la policía nacional, y fueron relacionados por la Contraloría General de la Nación, en el informe de auditoría realizado al sistema de salud, para los años 2001 a 2004 así:

Exposición de motivos del proyecto de Decreto Ley que reestructuraría la salud militar y policial, presentado por ASEMIL año 2000, pág., 27.
Informe presentado ante el Congreso de la República por el Ministerio de Defensa el día 17 de noviembre de 2004.
Se conocen los siguientes proyectos de ley: 176 de 2004, presentado por el honorable senador Jairo Clopatofsky,  el presentado por el honorable senador Luis Helmer Arenas Parra, el día 21 de julio de 2005. Además el Ministerio de Defensa prepara otro proyecto de ley; igualmente las organizaciones de las Reservas de la Fuerza Pública “APROBISOR” en el año 2005 elaboró un proyecto de ley.
Contraloría General de la Nación, Auditoria Institucional, recomendaciones año 2004.

derechos adquiridos, no solo los causados, sino los contenidos en la normatividad vigente. 

2.         Contexto dentro del cual rigió el D.L. 1795 de 2000.

El Ministro de Defensa Nacional  Luis Fernando Ramírez Acuña, en la introducción al libro “LA FUERZA PUBLICA DEL SIGLO XXI” justificó la tercera reestructuración del sistema de salud de las FFMM dentro del plan gubernamental de modernización de la Fuerza Pública de la siguiente manera:

“ El programa de modernización de la Fuerza Pública adoptado por el gobierno nacional desde 1998 se basa en tres objetivos fundamentales orientados a cumplir con el reto de garantizar la seguridad y coexistencia pacífica de todos los colombianos, apoyando el desarrollo del país y el bienestar de todos sus ciudadanos.
El primer objetivo es contar con “ más y mejores hombres” y se concentra en el aumento y profesionalización de pié de fuerza, incrementando la relación entre el personal combatiente y el número de agentes generadores de violencia.
Con el cambio de soldados bachilleres por profesionales, al final del 2001 habrá 55.000 soldados profesionales en comparación con 22.000 existentes en 1998, lo que representa un crecimiento aproximado de 160%. Así, al finalizar este año tres de las cuatro compañías de 42 batallones de contraguerrillas estarán conformadas por hombres entrenados como soldados profesionales.
A este esfuerzo se suma la incorporación en el presente año de 10.000 soldados regulares adicionales que forman parte del denominado “PLAN FORTALEZA”, que contempla un incremento anual del mismo número de soldados hasta el 2004, con lo cual el número de soldados regulares pasará de 65.000 a 105.000, incremento equivalente a 61%. De esta manera, en el año 2004 el total de soldados profesionales y regulares será superior a 160.000 efectivos.
El segundo aspecto está centrado en el fortalecimiento mediante la adquisición “más y mejores equipos” con  recursos del presupuesto nacional y del paquete de ayuda de los Estados Unidos al Plan Colombia. Los recursos dedicados a incrementar la capacidad operacional se han empleado también en mejorar los dispositivos de comunicación, los sistemas de inteligencia y la capacidad para ejecutar operaciones nocturna, reuniendo para ello el empleo de nuevas unidades especializadas como la brigada contra el narcotráfico, la brigada fluvial, la fuerza de despliegue rápido y la central de inteligencia conjunta.

sido significativo y se encuentra contenido en la presente publicación que comprende entre otros (... ):
Se incorporaron disposiciones integrales para la modernización de la estructura y de las políticas del sistema de salud que ampara al personal de las Fuerzas Militares y de la Policía y a sus dependientes, adoptando mecanismo de racionalidad en el servicio como las cuotas moderadoras, los copagos y mejoras en el sistema de referencia y contrareferencia.
Se estableció un régimen especial para el personal civil al servicio del Ministerio de Defensa, siguiendo los principios de carrera administrativa y los lineamientos en materia de austeridad del gasto público” (...)

Las expectativas generadas por la expedición del D.L. 1795 de 2000, fueron superiores a los logros obtenidos, entre otros aspectos por la falta de claridad en el manejo de la salud general con la del riesgo profesional. El Hospital Militar Central, como entidad del tercer nivel viene en buena medida subvencionando la salud operacional por el alto costo que genera el trauma de guerra.  La financiación del Hospital está determinada por los recursos provenientes de la venta de servicios a la DGSM, agravados por el congelamiento de las tarifas pactadas en el convenio Interadminstrativo con la DGSM, que se encuentran por debajo de los costos reales del mercado; persiste el endeudamiento de la DGSM con el HMC que oscila entre 22-30 mil millones de pesos anuales.
 

Los  recursos  asignados  por  la  Nación para funcionamiento e inversión decrecen (tabla Nº 1) a pesar de las  necesidades de tecnificación y  sistematización de archivos y procesos como el de historias clínicas, exámenes de laboratorio, imágenes diagnósticas, mejoramiento de procesos administrativos en red, adecuación de planta física, adecuación de planta de personal, actualización de tecnología, mejoramiento de la que existe porque crecen la demanda de usuarios debido a la nueva población de afiliados, sus beneficiarios y a las necesidades de las enfermedades derivadas de la guerra, del incremento de los pacientes de la tercera edad y las enfermedades catastróficas.

Tabla Nº 1
PRESUPUESTOS  PROCEDENTES DE LA NACIÓN

La política que se implementa paulatinamente es la “rentabilidad económica en los procesos” y se desvirtúa la “rentabilidad social”. El capital privado continua incursionando en más dependencias del HMC, como en las áreas de facturación ambulatoria y de servicios de hospitalización, hemodinamia, Prostatrón, mantenimiento preventivo o correctivo de Ingeniería, persiste en los servicio de radiología, cardiología, anestesia, cuidados intensivos, aseo, alimentación, contratación que ha sido objeto de análisis  desde el año 2000 por parte de la  Contraloría General de la República  al señalar que “ no hay planeación, evaluación o criterios técnicos para contratar” .

Consideramos que el Hospital Militar Central debe tener un papel mas destacado en la investigación científica de los factores que generan las patologías más frecuentes que afectan a los miembros de la fuerza pública y sus dependientes, lo que constituiría un aporte fundamental a la salud de las fuerzas militares.

3.         Antecedentes normativos y jurisprudenciales.

Para la elaboración del proyecto de ley de riesgos profesionales de la fuerza pública, se tuvo en consideración los siguientes antecedentes normativos y jurisprudenciales:

a.         LEYES.

“Por la cual se reestructura el Sistema de Salud de las FFMM y Polinal”

“Por la cual se establece pensión vitalicia y otros beneficios a favor de parientes de personas fallecidas durante la prestación del servicio militar obligatorio y se dictan otras disposiciones.”

“Por la cual se dictan normas sobre la organización, administración y prestaciones del Sistema General de Riesgos Profesionales.”

“Mediante la cual se señalan las normas, objetivos y criterios que deberá observar el Gobierno Nacional para la fijación del régimen pensional y de asignación de retiro de los miembros de la Fuerza Pública de conformidad con lo establecido en el artículo 150, numeral 19, literal e) de la Constitución Política.”

b. DECRETOS.

“Por el cual se reforma el estatuto de capacidad psicofísica, incapacidades, invalideces, e indemnizaciones del personal de oficiales y suboficiales de la fuerzas militares y de la policía nacional, soldados, grumetes, agentes, alumnos de las escuelas de formación y personal civil del Ministerio de defensa y la Policía Nacional”

“Por el cual se reforma el estatuto y el régimen prestacional civil del Ministerio de Defensa y la Policía  Nacional.”
 

“Por el cual se determina la organización y administración del Sistema General de Riesgos Profesionales”

“Por el cual se regula la evaluación de la capacidad psicofísica y de la disminución de la capacidad laboral, y aspectos sobre incapacidades, indemnizaciones, pensión por invalidez e informes administrativos por lesiones, de los miembros de la fuerza pública, alumnos de las escuelas de formación y sus equivalentes en la policía nacional, personal civil al servicio del Ministerio de defensa Nacional y de las fuerzas militares y personal no uniformado de la policía nacional vinculado con anterioridad a la vigencia de la ley 100 de 1993”

“Por el cual se reglamenta la integración, financiación y funcionamiento
de las Juntas de Calificación de Invalidez.”

“Por medio del cual se fija el régimen pensional y de asignación de retiro de los miembros de la Fuerza Pública.”

c.         ACUERDOS DEL CONSEJO SUPERIOR DE SALUD

“Por el cual se establece la política, estrategias, planes y programas de salud en apoyo del servicio policial y se determinan los lineamientos para el desarrollo del Programa de Salud Operacional de la Policía Nacional”

“Por el cual se establece la política, estrategias, planes y programas de salud en apoyo a las operaciones militares y se determinan los lineamientos para el desarrollo del Programa de Salud Operacional de las Fuerzas Militares”

“Por el cual se define la política y se señalan los lineamientos generales para el desarrollo del Programa de Salud Ocupacional en el Ministerio de Defensa Nacional, Fuerzas Militares y Policía Nacional”

d.        SENTENCIAS.

“Demanda parcialmente los artículos 66 (parcial) del Decreto 1029 de 1994, "por el cual se emite el régimen de asignaciones y las prestaciones para el personal del nivel ejecutivo de la Policía Nacional", y 89, 90 y 91 del Decreto 094 de 1989, "por el cual se reforma el estatuto de la capacidad sicofísica, incapacidades, invalideces e indemnizaciones del personal de oficiales y suboficiales de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional, soldados, grumetes, agentes, alumnos de las escuelas de formación y personal civil del Ministerio de Defensa Nacional".

“Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 1°, 3°, 5° parágrafo, 6° literales a), e) y g), 8°, 9°, 11, 13, 14, 15, 17, 19 parágrafo, 20, 22, 23, 24, 25, 26, 27 parágrafo parcial, 37 38, 40, 41, 43 parágrafo, 44, 45, 46 y 59 del Decreto 1795 de 2000, “por el cual se estructura el sistema de salud de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional”

“Demanda de inconstitucionalidad contra los decretos leyes 1790, 1791, 1792, 1793, 1795, 1796, 1797, 1798, 1799, 1800, todos del año 2000” (Exequibles)

“Demanda de inconstitucionalidad en contra del artículo 28 (parcial), 38 (parcial), 39 (parcial), 40 (parcial) y 41 (parcial) del decreto número 1796 de septiembre 14 de 2000.” (Inexequible) 

4.         Unidad de mando y salud operacional.

Ante la proliferación de proyectos de ley que buscan, unos la reorganización del sistema de salud de las fuerzas militares y de la policía nacional, otros, la reestructuración del sistema, algunos pretenden ajustar el sistema existente, pero ninguno de ellos, en nuestra opinión, hace referencia al problema central de la salud militar y policial. En otras palabras, los proyectos continúan considerando la unidad funcional, financiera, operativa y administrativa de la salud general mezclada con la salud por riesgo profesional.

Los proyectos en curso parten de considerar la salud en general como una parte de la logística militar y por lo mismo la estructura, funcionamiento, financiación y administración se maneja dentro de este criterio. Es por ello que se hace necesario la creación del sistema de riesgos profesionales, en donde la SALUD OPERACIONAL, se define como “… las actividades en salud inherentes a las Operaciones Militares y del Servicio Policial y las actividades de salud especializada que tienen por objeto prevenir, proteger y mantener la aptitud psicofísica especial, que deben tener en todo tiempo los efectivos de las Fuerzas Militares y Policiales, para desempeñarse con seguridad y eficiencia en las actividades propias de cada Fuerza, incluyendo entre otras Sanidad en Campaña, Medicina Naval y Medicina de Aviación” , lo que conlleva obligatoriamente a que se reestructure el sistema de salud de la fuerza pública. Los proyectos de ley en curso, deben discutirse conjuntamente con el presente proyecto de ley que crea el sistema especial de riesgos profesionales.

4.1.     Unidad de mando.

Desde esta perspectiva, es lógica la discusión que se originó para la derogatoria del D.L., 1301 de 1994, la cual quedó plasmada en la carta de fecha 27 de Septiembre de 1996, cuando el Ministro de Defensa Nacional Dr. JUAN CARLOS ESGUERRA PORTOCARRERO, sustentó al Presidente de la República Dr. ERNESTO SAMPER PIZANO, los motivos para la expedición de una nueva ley en los siguientes términos:

“a) Las Fuerzas Militares y la Policía Nacional retoman la administración y la prestación de sus servicios de salud, dotándolas para el efecto de las herramientas administrativas y jurídicas necesarias para la  eficiente utilización de los recursos y la efectiva prestación de tales servicios;

b) Como consecuencia de lo anterior se suprimen y liquidan el Instituto de Salud de las Fuerzas Militares y el Instituto para la Seguridad Social y Bienestar de Policía Nacional; y

c) Se devuelve al Hospital Militar Central su autonomía administrativa y presupuestal, convirtiéndolo en un Establecimiento Público del orden nacional.”

El punto de vista de La Asociación Colombiana de Oficiales en Retiro de la Fuerzas Militares “ACORE”, en relación con la derogatoria del Decreto ley 1301/94,  coincidía con la del Ministro de Defensa: Devolverle a las Fuerzas Militares y a la Policía Nacional el mando sobre la salud. Al respecto señalo:

“B- ROMPE LA UNIDAD DE MANDO DE LAS FUERZAS MILITARES:

El Comandante General de las Fuerzas Militares y los Comandantes de Fuerza, quedaban solamente con una función de coordinación, debiendo ceder el mando al sistema paralelo de salud. Art. 29.

“En el Consejo Superior, por mandato del artículo 33, en ausencia del Ministro de Defensa se renuncia totalmente a la dirección, la cual quedaba en cabeza del Ministro de Hacienda, luego del Ministro de Salud, el Director del Departamento Nacional de Planeación y por último, en cuarto grado de precedencia el Comandante General de las Fuerzas Militares.

(...)

“ Es importante destacar el contenido del preámbulo, sugerido y redactado por el equipo de consultores en Derecho Constitucional y Administrativo de Acore, ya que de él se derivan los fueros que corresponden a las Fuerzas Militares y a la Policía Nacional y su contenido jurídico garantiza que en el futuro no ocurran nuevas ofensivas contra la Institución Militar, la salud, la vida de sus integrantes en actividad y en retiro, contra el sueldo de retiro que, con la denominación de pensiones, pretende también modificarse en los términos de la ley 100 de 1993, ya que este es otro de los capítulos de la Seguridad Social Integral creada por esta norma.

“ Esperamos que la ley 352 de 1997 publicada en el Diario Oficial No. 42965 del Jueves 23 de Enero de 1997, fecha en que entró en vigencia, colme las aspiraciones de los afiliados y beneficiarios del sistema de salud, de los médicos, paramédicos, personal de la salud y devuelva a la Institución Militar la estructura del mando, que por virtud del Decreto derogado fue destruida y, aún, llegó a poner en peligro la defensa y la seguridad nacional." (Subrayamos)

En contraste con lo planteado por los Oficiales en Retiro, el concepto de los Suboficiales en Retiro, en cabeza del Sargento (r) LUIS ELMER ARENAS P., (hoy Senador de la República), en documento enviado al Viceministro de Defensa en Septiembre de 1996, expresó lo siguiente:

“b. (...) – El Decreto 1301/94 no rompe ninguna unidad de mando. En el Consejo Superior de Salud, están el Comandante General, los Comandantes de Fuerzas Militares y el Director de la Policía General (Art. 33). Como si fuera poco en la Junta Directiva del I.S.F.M. están el Jefe del Estado Mayor Conjunto y los segundos comandantes de las FF.MM. (Art. 41). El sitio o ubicación del Comandante General en precedencia, no cambia en relación con los decretos de reforma hechos por el Presidente GAVIRIA, para Institutos Adscritos y Vinculados al Ministerio de Defensa.”

De otra parte, el señor ELMER ARENAS, en calidad de Representante de los Suboficiales de la Policía ante el Consejo Superior de Salud, y como Presidente del Comité Central Prodefensa de los Derechos de la Fuerza Pública, en carta de fecha Noviembre 13 de 1996, dirigida a la Comisión Séptima de La Cámara de Representantes y Senado de La República, manifiesto:

“Finalmente consideramos que utilizar personal de las Unidades Militares y Policiales para evitar nombramiento de funcionarios especializados, es un procedimiento desafortunado. Primero porque le estaríamos restando capacidad operativa en recurso humano especializado al cumplimiento de objetivos que cumplen las Fuerzas Militares y la Policía Nacional, segundo porque de medicina sabe, sólo el personal médico y paramédico, tercero porque la prestación del servicio de seguridad interna y externa es problema de policías y militares y a eso deben dedicarse para que sean efectivos y eficientes y cuarto para evitar ratificar lo que dice la Comisión del gasto público acerca de los exagerados gastos en defensa particularmente en salarios, debido a que el personal lo tienen ocupado en otros menesteres.”

Como se observa, para decirlo en términos de la Contraloría General de la República, ni la ley 352 de 1997, ni el D.L. 1795 de 2000, pudieron solucionar problemas estructurales como la duplicidad de funciones, la inadecuada administración de personal, el deficiente sistema de información, inexistencia de un sistema de costos, falta de integración funcional de los servicios, falta de desarrollo de los programas de promoción, prevención, salud asistencial, ocupacional y operacional entre otros, los cuales con los proyectos en curso seguirían subsistiendo, si no se hace una separación  de la salud operación con la salud por riesgo común.

4.2.   Salud operacional.

El tema de la Salud Operacional, se consagró en el artículo 25 de la Ley 352 de 1997, y tuvo desarrollo en los Acuerdos Nos. 005 de mayo 30 de 1997, el cual aprueba el plan de servicios de sanidad militar y policial en lo referente a los programas de salud operacional; 017 de octubre 10 de 1997, por el cual se adopta el programa de salud operacional;  018 de octubre 10 de 1997, que aprueba el proyecto del plan de desarrollo del subsistema 1999 - 2002, dentro del cual se contemplan tres subprogramas de salud operacional: sanidad en campaña, medicina operacional especializada y rehabilitación integral; y, 040 de abril 30 de 1998, que aprueba el anteproyecto de inversión y funcionamiento para el servicio de salud operacional del subsistema, vigencia 1999. 

De la misma forma se contempló en el artículo 29 del Decreto Ley 1795 de 2000, cuyos programas se reglamentaron mediante los Acuerdos 017 y 018 de marzo 5 de 2002, expedidos por el Consejo Superior de Salud de las Fuerzas Militares y la Policía Nacional. Estos Acuerdos al igual que los anteriores, buscan desarrollar los programas de salud operacional militar y policial, a través de las correspondientes direcciones de sanidad, y su financiación la consagran de la siguiente forma:

“Acuerdo 17 de marzo 5 de 2002.

“Artículo 9. Financiación. La dirección de Sanidad a través del grupo de salud operacional velará por la asignación y administración de los recursos que garanticen la ejecución de los planes y programas contenidos en el plan de desarrollos de salud operacional.”

“Acuerdo 18 de marzo 5 de 2002.

“Artículo 9. Financiación. Toda atención, estabilización y evacuación del personal herido, enfermo y/o lesionado en operaciones militares será cubierto con el presupuesto del programa de accidentes de trabajo y enfermedad profesional, ATEP, siempre y cuando corresponda a actividades y procedimientos en salud, de conformidad con lo establecido en el artículo 32 del decreto 1795 del 2000.”

El Acuerdo 17, establece en su artículo 5º, las estrategias en salud operacional  para la policía nacional y el artículo 6º los lineamentos generales para la implementación de tales programas, dentro de los cuales se le asigna a la Dirección de sanidad, la “planeación, dirección, supervisión y evaluación del programa de salud operacional”. Es así como se establece una dualidad administrativa, y financiera, del riesgo común y del riesgo profesional, que ha provocado el caos estructural dentro del sistema de salud, la ineficiencia en la prestación del servicio y la baja calidad del mismo. Igual o aún más grave ocurre respecto del funcionamiento y financiación de la sanidad militar.

El conjunto normativo que desarrolla el concepto de la salud operacional, está destinado a prevenir, proteger y atender a los afiliados del Sistema de los riesgos propios de la actividad que desarrollan.

El proyecto de ley que ponemos a consideración, diferencia la naturaleza y objetivos del Subsistema de salud de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional, con el de la salud operacional o riesgo profesional. En efecto, el subsistema de salud obedece al desarrollo del postulado constitucional consagrado en el artículo 48, según el cual la seguridad social es un “servicio público de carácter obligatorio que se prestará bajo la dirección, coordinación y control del Estado” cuyo rasgo característico es el de la universalidad, o sea, que toda la población Colombiana debe estar protegida en su salud respecto a la enfermedad general y la maternidad.

La salud operacional, o riesgo profesional al que hace referencia este proyecto de ley, le da un tratamiento específico y diferente al de la salud por riesgo común, dirigido a una población de usuarios particular, la cual comprende al personal de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional en servicio activo,  los soldados voluntarios,  los alumnos de las escuelas de formación de oficiales y de suboficiales y  las personas que se encuentren prestando el servicio militar obligatorio entre otros.

Esta población de usuarios tiene características especiales: afrontan el conflicto armado que vive el país, lo que aumenta las posibilidades de ser heridos y lesionados en combate, están sometidos a los rigores propios del medio (clima, topografía) y  a  nutrición  precaria, alejados de los centros asistenciales, sometidos a dificultades para la evacuación y transporte al requerir atención primaria de urgencias, se exponen a la manipulación de armas, requieren una preparación psicológica especial, permanecen en zonas insalubres y padecen deprivación afectiva.

Por otra parte, durante el proceso de instrucción militar  o entrenamiento, como también en las operaciones militares y policiales, esta población de usuarios está expuesta a diferentes factores de riesgo que pueden ocasionar enfermedad profesional o accidentes de trabajo como: factores de riesgo físicos (ruido, temperaturas extremas), químicos  (polvos, gases, sustancias corrosivas), biológicos (virus, bacterias, parásitos, hongos), ergonómicos (manipulación de cargas, ritmo de trabajo),  psicosociales (monotonía y repetitividad de las tareas, exceso de responsabilidad, sobrecarga laboral, presión de tiempo), riesgos que son inherentes a la actividad militar y policial, propios y conexos del servicio. Las anteriores condiciones  diferencian  esta población del resto de la población colombiana, afectando el estado de salud de estos colectivos, incrementando la morbimortalidad, la gravedad de las lesiones y los costos de su posterior recuperación, hoy creando sobrecargas económicas a los subsistemas, que el proyecto de ley busca reducir sustancialmente con la implementación de  una normatividad propia diferenciando la salud por riesgo común de la salud operacional.

Así, podemos observar cómo existe estrecha relación entre la salud operacional y la salud ocupacional. Por estas consideraciones creemos que el concepto de salud operacional debe ser objeto de un desarrollo más amplio que el contemplado en los Acuerdos proferidos por parte del CSSFM.

Debido a los altos costos que genera la prevención, tratamiento y rehabilitación de las enfermedades y accidentes que se derivan de las operaciones militares y policiales, en su mayoría impredecibles, los riesgos de la ATEP, en su parte asistencial como en la parte económica, no pueden seguirse manejando dentro del sistema de salud de la fuerza pública, o como una dependencia del Ministerio de Defensa encargada de las prestaciones económicas, sino dentro de un sistema de riesgos profesionales, adecuadamente diferenciado, y por las características particulares debe ser dirigido y orientado por los mandos militares y policiales de manera que la unidad de mando y la salud operacional sean un todo armónico pero dentro de una normatividad específica del sector.

5.         Medicina preventiva, eje de la salud operacional.

Los progresos de la tecnología y la medicina han dejado traslucir sus resultados: se acabó la viruela, existe la vacuna contra la fiebre amarilla, contra la hepatitis, contra la fiebre tifoidea, contra el polio y la meningococcemia. También existen mecanismos de prevención a nivel ambiental para contrarrestar el paludismo, el dengue, los parasitismos intestinales, la enfermedad de Chagas y las transmitidas por vectores. No obstante lo anterior hoy  estas enfermedades se constituyen en patologías emergentes que afectan a toda la población y de manera particular a las fuerzas armadas.

Los avances de la medicina curativa han tenido un amplio desarrollo en las fuerzas armadas, sin embargo “no han logrado que todos sus mandos sean concientes de la necesidad de la medicina preventiva en el terreno físico y mental” . En efecto, el conflicto armado en Colombia obliga a las fuerzas armadas a realizar operaciones militares y policiales en zonas insalubres tales como la Amazonía, la Orinoquía, los Llanos Orientales, el Urabá, la costa pacífica, el Putumayo, el páramo de Sumapaz  etc, consideradas como de alto riesgo epidemiológico para contraer las enfermedades mencionadas, aunado a esto la falta de conciencia táctica y estratégica entre los cuadros de mando oficiales y suboficiales ya que en perjuicio de la higiene “… se cree en la capacidad `formadora´ de asolearse sin protectores solares, dormir en climas cálidos a altas temperaturas sin contar con abanico eléctrico, bañarse a las cinco a.m., en clima frío con agua helada, no repartir preservativos para las relaciones sexuales de los soldados, tener letrinas sin puertas –como ocurre en muchas bases militares-; cocinar cerca de los lugares de depósitos de basura, tener tiendas de campaña con sus techos perforados, trabajar excesivo número de horas, y ser maltratado de palabra, etc …”

El eje de la salud operacional es la medicina preventiva. La Sanidad en Campaña, la Medicina Naval, la Medicina de Aviación, la Medicina de Grupos Especiales, y la Aptitud Psicofísica Especial, constituyen los aspectos centrales de la salud operacional, necesarios para el cumplimiento de su misión constitucional y legal.

Uno de los problemas estructurales del sistema de salud de las fuerzas militares y de la policía nacional, es que a diferencia del régimen general, aquel no cuenta con un desarrollo legislativo propio sino unificado del riesgo común con el riesgo profesional, lo que no sólo debilita financiera y presupuestalmente el sistema de salud vigente, sino que técnicamente no se hace diferenciación de responsabilidades por el origen de las mismas.

6.      Financiación del sistema de riesgos profesionales en el proyecto de ley.

La financiación de los riesgos profesionales de la fuerza pública, constituye uno de los aspectos centrales del presente proyecto de ley. Queremos ser enfáticos en señalar que con los recursos existentes, es posible optimizar tanto la salud por riesgo común como cubrir todas las contingencias derivadas del riesgo profesional.

En efecto, los artículos 36 a 40 del D.L. 1795 de 2000, establecen la financiación del sistema, que cubre la salud por riesgo común como los gastos asistenciales por el riesgo profesional o salud operacional. Así mismo, las prestaciones económicas por riesgo profesional, como las prestaciones sociales de los miembros de la fuerza pública, están contenidas en:

Se observa que la normatividad existente en el sector defensa, necesita reorganización administrativa, presupuestal y financiera, para solucionar problemas estructurales, como los derivados en la salud. Es un claro indicio del caos existente, que en el transcurso de diez años se hayan formulado cuatro reformas al sistema de salud, sin que hasta el momento se vislumbre solución.

Los recursos existentes para la financiación de los riesgos profesionales que consagra el presente proyecto de ley son: i) el 2% consagrado en el literal d) del artículo 38 del D.L. 1795 de 2000, destinados para “la atención integral en salud de los accidentes de trabajo y enfermedad profesional”; ii) el 20% de la Unidad de Pago por Capitación (UPC), valor adicional que se considera necesario para la conformación del Presupuesto Per Cápita para el Sector Defensa (PPCD) que establece el artículo 37 ibídem; iii) los valores presupuestados para el pago de incapacidades, invalideces y sobrevivencia, por riesgo profesional de la fuerza pública, de conformidad con la normatividad antes citada, constituyen un flujo de recursos que podrían superar fácilmente el 8.7% presupuestado como cotización en este proyecto para la ATEP.

La contraloría General de la República realizó un informe de “AUDITORÍA GUBERNAMENTAL CON ENFOQUE INTEGRAL MODALIDAD REGULAR” realizado a la sanidad militar para los años 2002 y 2003, entregado en junio de 2004, donde indicó:

“4.3.3. Evaluación del Presupuesto

“El Subsistema de Salud de las Fuerzas Militares cuenta con ingresos propios (Recurso 16), derivados del aporte del 4% sobre el ingreso del afiliado y de los ingresos por servicios.

“Además recibe recursos de la Nación por concepto de la PPCD – Presupuesto Per Cápita del Sector Defensa del personal militar no aportantes, la  diferencia entre el valor de la PPCD y la UPC – Unidad Per Cápita y los aportes para inversión.

“El artículo 33 de la Ley 352 de 1997 y posteriormente el Decreto 1795 de 2000 definen el Presupuesto Per Cápita del Sector Defensa – PPCD como la UPC más el 20%, con posibilidad de ser incrementado hasta el 30% de la UPC, dado el perfil epidemiológico, los riesgos cubiertos y los costos de prestación del servicio.

“Este artículo expresa la voluntad del legislador, como representante de los ciudadanos, de conferir un privilegio cuantificado a los usuarios del subsistema, teniendo en cuenta sus particulares condiciones; el Gobierno Nacional tiene la facultad para definir el monto de dicho privilegio con base en las evaluaciones.  Por tal motivo los ingresos por persona afiliada deberían corresponder al valor de la PPCD.

“Para la vigencia 2002 el presupuesto ejecutado incluyendo el Recurso 12 Impuesto para Preservar la Seguridad Democrática, fue de $262.600 millones, constituyendo reservas presupuéstales por $19.466 millones y cuentas por pagar por $26.884 millones; los gastos estuvieron estructurados en un 96% en funcionamiento, incluidas las transferencias y un 4% en inversión, equivalente a $12.572 millones, la cual se destinó a la construcción de los hospitales de Tolemaida y de Antioquia y dotación del Centro de Rehabilitación para Pacientes Discapacitados, construcción de dispensarios, adquisición de equipos, adquisición de puestos de socorro móvil, KITS ambulancia y ambulancias para la Armada Nacional.

“Estas inversiones aunque no están literalmente comprendidas como función dentro del objetivo misional de la DGSM, se consideran relevantes para conseguir una adecuada prestación del servicio a los usuarios, si se tiene en cuenta que son elementos de apoyo al cumplimiento general de este objetivo.

“Para la vigencia 2003; el presupuesto ejecutado incluyendo el Recurso 12 fue de $277.700 millones.  Se constituyeron reservas presupuéstales a abril de 2004 por $25.440 millones, cuentas por pagar por $18.629 millones.  Los gastos estuvieron estructurados en 94% para funcionamiento, incluidas las transferencias, 6% para inversión representada en la construcción y dotación de Establecimientos de Sanidad Nivel ll de Tolemaida y Coveñas.  Construcción de un Dispensario en Buenaventura, construcción y dotación del Hospital Nivel ll en la Primera División del Ejército en Medellín, mejoramiento y mantenimiento en los establecimientos de sanidad de Tres Esquinas  (Caquetá), adquisición de equipo y adecuación, adquisición equipo quirúrgico para el Hospital Naval de Cartagena  y KITS ambulancia para la Dirección de Sanidad de la Fuerza Aérea.

“Dentro de la conformación y distribución del presupuesto que realiza la Dirección General de Sanidad de las Fuerzas Militares se tiene como parámetros para su posterior distribución, el porcentaje de población, el grupo etáreo de cada Fuerza, el perfil epidemiológico y usuarios del Subsistema.

“Estos mismos parámetros los fijan en cada Dirección de Sanidad de cada una de las Fuerzas para su posterior distribución a los Establecimientos de Sanidad Militar, que tienen delegación del gasto.

“Con respecto a la conformación del anteproyecto de presupuesto, los aportes de la Nación se fundamentan en la PPCD para afiliados no sometidos al régimen de cotización (soldados regulares y campesinos y a los alumnos de las escuelas de formación) y la diferencia de la UPC y la PPCD correspondiente a los cotizantes del Subsistema.  La base de esta información no es consistente ni precisa, pues el número de los soldados regulares y campesinos se estima en 110.857 afiliados y estos no cotizan ni están carnetizados.

“La inexistencia de reportes de novedades de personal, genera inexactitud en la información manejada con un alto nivel de riesgo en la asignación de los valores a asignar por PPCD, que ocasiona un desequilibrio entre los ingresos y el gasto en salud.

“El artículo 38 del Decreto 1795 de 2000, al establecer los recursos del Presupuesto Nacional que se debe apropiar para el Subsistema, permite que los ingresos del mismo puedan ser diferentes al valor de la PPCD por el número de afiliados, además de establecer la posibilidad de recursos para inversión, adquisición y renovación tecnológica y otros.

“Como la PPCD es un valor constante durante el año y la cotización del 12% es una variable dependiente del valor de los ingresos del cotizante, es posible que los ingresos totales difieran del monto equivalente a PPCD por número de afiliados.  En el Sistema General de Seguridad Social en Salud se diseñó el Fosyga, que asigna a cada EPS el valor de la UPC por el número de cotizantes más beneficiarios, los posibles excesos  de cotizaciones son dirigidos a la EPS deficitarias, pero en este subsistema no existe ningún mecanismo para evitar el déficit y superávit.

“Para el 2003, la DGSM recibió $301.493 millones, al deducir de este valor los recursos par inversión, por $18.300 millones y los recursos de ATEP, por $17.000 millones, quedan $266.193 millones, para gastos de salud, los cuales deberían equivaler al número de afiliados por el valor de la PPCD.

“Al dividir el presupuesto para salud entre 563.384 afiliados se obtiene como resultado $472.489 por cada uno, que representa $84.510 más del valor oficial de la PPCD, lo cual equivale al 21.78% de exceso de recursos por persona.

“Al multiplicar el valor de la PPCD, $387.979, por el número de afiliados y beneficiarios, $563.384, se obtienen $218.581 millones, suma que es inferior en $47.612 millones al presupuesto recibido para salud, sin descontar los aportes para el Fosyga.

“Todo lo anterior nos induce a concluir que el SSFM esta sobre financiado.” (Subrayamos)

En los artículos 26 a 28, del proyecto establecen tres fuentes de financiación de los riesgos profesionales: i) una cotización a cargo de la Nación – Ministerio de Defensa, que oscila entre el 8.7% y máximo el 10% del valor total de la nómina de los miembros de la fuerza pública, así como los recursos extraordinarios, que de acuerdo con las necesidades propias del sistema, sitúe el Gobierno Nacional para su mejoramiento y atención (art. 26); ii) aportes de las entidades territoriales, que ayuden a la financiación del sistema, cuando por razones de orden público la población objeto se vea sometida a un incremento de los accidentes de trabajo y de enfermedad profesional (art. 27); y, iii) los recursos que obtenga el sistema derivados de la venta de servicios, donaciones y otros recursos, así como los contemplados en el artículo 23 de la Ley 20 de 1979.

En todo caso la fuente principal de financiación está constituida por las cotizaciones obligatorias a cargo del Ministerio de Defensa, las cuales según la clase de riesgo a la que estén sometidos los miembros de la fuerza pública deberá hacer la graduación, de conformidad con la reglamentación que para el efecto expida el Gobierno Nacional. Para la determinación de la cotización, hemos partido de la clasificación del riesgo máximo consagrado en el D.L. 1295 de 1994, que determina como actividades de alto riesgo, o riesgo 5º, las destinadas a empresas dedicadas a actividades de defensa, actividades de la policía y protección civil que incluye al cuerpo de bomberos, actividades o servicios de buceo, las destinadas a la fabricación de armas y municiones, y las destinadas a la fabricación, depósito y/o venta y manipulación de pirotécnia entre otras.

7.         La administración del sistema especial de riesgos profesionales.

El proyecto de ley integra tanto el sistema de salud de la fuerza pública con el sistema especial de riesgos profesionales a través del Consejo Superior de Salud y Riesgos Profesionales de la Fuerza Pública “CSSRPFP”, y crea las Direcciones de Riesgos Profesionales de las Fuerzas Militares y la Policía Nacional, como dependencias de Ministerio de Defensa. Es decir el diseño de la políticas sobre salud general y por riesgo profesional se manejarán en forma unificada, pero la administración y recursos en forma separada, tal como lo establecen los artículos 14 y ss y 18 y ss, con lo cual se aspira a darle solución definitiva a los problemas hasta hoy no resueltos por el D.L. 1795 de 2000 ni con los proyectos de ley en curso.

8.         Prestaciones asistenciales y económicas.

El Título VII del proyecto se refiere a las prestaciones asistenciales y económicas a cargo del sistema de riesgos profesionales. Para el efecto se ha tomado la normatividad vigente sobre el particular, así como la jurisprudencia de la Corte Constitucional que se ha referido al régimen especial de la fuerza pública. Para el efecto se puede revisar el acápite 3º, de esta exposición de motivos donde se cita la normatividad correspondiente.

Por ejemplo, un aspecto que especial atención nos merece, es el relacionado con el porcentaje de invalidez equivalente al 75% de la pérdida de la capacidad laboral, que la normatividad vigente consagra y que en el presente proyecto se mantiene. Este hecho se justifica por la tabla especial  de evaluación de las incapacidades para la fuerza pública, que está acorde con la capacidad psicofísica requerida para ser uno de sus miembros.  Por lo tanto al compararse con la tabla de evaluación de las incapacidades del régimen general de seguridad social, la incapacidad laboral corresponde al 40%, lo que de por si justifica la diferencia porcentual.

La Honorable Corte Constitucional ha indicado al respecto:

En la sentencia 890 del 10 de noviembre de 1999, Magistrado Ponente: Dr. VLADIMIRO NARANJO MESA, expresó:
“III. LA DEMANDA
1. Normas constitucionales que se consideran infringidas
Estima el demandante que la disposición acusada vulnera el artículo 13 y 53 de la Constitución Política.
2. Fundamentos de la demanda
Manifiesta el demandante que las normas acusadas, al exigirles a los miembros de la Fuerza Pública una incapacidad sicofísica del 75% para acceder al reconocimiento de la pensión de invalidez, quebranta el principio de igualdad material, por cuanto los trabajadores afiliados al régimen de la Ley 100 de 1993 tienen derecho a la misma prestación, a partir de una incapacidad del 50% (arts. 38 y 39).
“Sostiene que los dispositivos impugnados fueron expedidos bajo la vigencia de la Constitución de 1886 y, por lo tanto, a la luz de la actual Carta Política, los mismos desconocen tanto los derechos a la igualdad y al trabajo, como la jurisprudencia constitucional que les reconoce a los destinatarios de regímenes excepcionales –como es el caso de los militares y policías- unas mejores prestaciones sociales.
“Con fundamento en lo anterior, concluye solicitando a esta Corporación que le fije efectos retroactivos a la declaratoria de inexequibilidad de las normas acusadas, a partir de la fecha en que entró a regir la Ley 100 de 1993, de manera que los miembros de la Fuerza Pública a quienes se les ha negado la pensión por registrar una incapacidad superior al 50% pero inferior al 75%, tengan derecho a su reconocimiento.”

“PENSION DE INVALIDEZ-Régimen común y régimen especial de la fuerza pública.
“Al margen de los beneficios adicionales que se otorgan a los miembros de la fuerza pública en lo que corresponde al reconocimiento de la pensión de invalidez, es evidente que el método de calificación de la aludida prestación, por ser distinto en los dos sistemas, arroja frente a una misma lesión diversos índices de incapacidad, lo cual desvirtúa que la diferencia de porcentajes exigidos para su reconocimiento sea por sí misma discriminatoria y afecte los derechos a la igualdad y al trabajo. En relación con este último, si las lesiones o afecciones reciben distinto tratamiento en el régimen especial y en el régimen común, es posible que una persona incapacitada y retirada del servicio activo se encuentre apta para desempeñarse en otros campos o áreas de trabajo pues, como se ha explicado, la calificación de las incapacidades en el sistema prestacional de la fuerza pública depende exclusivamente de los requerimientos propios de la actividad castrense.”
La Sentencia C-970 del 21 de octubre de 2003, Magistrado Ponente: Dr. ALFREDO BELTRÁN SIERRA, fue más clara al señalar:
“Por otra parte, tampoco es posible establecer un término de comparación entre los porcentajes para acceder a la pensión de invalidez en el régimen general y los del régimen especial, porque la estructura de los sistemas difiere sustancialmente en la medida en que su acceso y sus métodos de calificación están regulados por patrones distintos, no habiendo coincidencia entre los sistemas de cálculo, liquidación y monto de las prestaciones. Como ya se anotó, al estar diseñados para regular situaciones diversas, acordes con las características específicas de los grupos sociales cubiertos, los regímenes prestacionales en materia de pensión por invalidez no pueden someterse a la misma regla de comparación, por lo que tampoco es viable establecer una norma de correspondencia matemática entre los porcentajes utilizados por cada uno.

Para efectos de ilustrar la diferencia que existe entre los métodos de calificación de las incapacidades en cada uno de los sistemas, resulta de importancia presentar el siguiente ejemplo.

En el sistema prestacional de las fuerzas militares, la pérdida anatómica de miembro superior derecho en un persona diestra de 20 años de edad, arroja 20 índices de incapacidad, dando lugar, una vez confrontadas las respectivas tablas, a una incapacidad del 100%. A este tipo de lesión corresponde una indemnización acorde con el grado que el militar detenta, y el derecho a una pensión de invalidez equivalente al 100% del sueldo o de las partidas respectivas, según lo establecido en los diferentes estatutos especiales.

En el régimen de la Ley 100, la misma lesión en la misma persona, acaecida ésta como consecuencia de un riesgo común o profesional, debe someterse a la evaluación médica de la junta de calificación de invalidez que de acuerdo a los criterios de deficiencia, incapacidad y minusvalía, determina su valor. Según las tablas que regulan la materia, la incapacidad de la pérdida anatómica de miembro superior produce, acogiéndose a los porcentajes máximos, sin tener en cuanta la variación que en mayor o menor medida puede presentarse frente a cada individuo, los siguientes resultados: deficiencia 30.2%[2], discapacidades 5.0%[3] y minusvalía 8.5%.[4] La sumatoria de los porcentajes anotados arroja una incapacidad laboral total del 43.5% la cual, de acuerdo con las normas de invalidez citadas, no da derecho a la pensión y sólo en la medida en que dicha incapacidad tenga origen profesional, permitiría el pago de una indemnización proporcional al salario base de cotización.

Los resultados anteriores demuestran que la calificación de los distintos eventos que generan una incapacidad sicofísica, además de resultar más benéficos en el régimen especial, varían de acuerdo con las exigencias particulares de cada sistema, situación que, como quedó dicho, no permite establecer un término de comparación del cual pueda colegirse discriminación alguna. Ello lo confirma el hecho de que en la valoración del sistema de la Ley 100, se analizan y califican en forma separada e independiente los criterios técnicos de deficiencias, discapacidades y minusvalía, en tanto en el régimen especial de la fuerza pública no existe tal diferenciación, encontrándose éstos previamente fusionados en los índices de incapacidad que se reconocen a las diferentes enfermedades y lesiones, a su vez calificadas de acuerdo a las exigencias que demanda la actividad militar y que se materializan en la óptima capacidad física y psíquica de sus miembros.

En conclusión, al margen de los beneficios adicionales que se otorgan a los miembros de la fuerza pública en lo que corresponde al reconocimiento de la pensión de invalidez, es evidente que el método de calificación de la aludida prestación, por ser distinto en los dos sistemas, arroja frente a una misma lesión diversos índices de incapacidad, lo cual desvirtúa que la diferencia de porcentajes exigidos para su reconocimiento sea por sí misma discriminatoria y afecte los derechos a la igualdad y al trabajo. En relación con este último, si las lesiones o afecciones reciben distinto tratamiento en el régimen especial y en el régimen común, es posible que una persona incapacitada y retirada del servicio activo se encuentre apta para desempeñarse en otros campos o áreas de trabajo pues, como se ha explicado, la calificación de las incapacidades en el sistema prestacional de la fuerza pública depende exclusivamente de los requerimientos propios de la actividad castrense"

La claridad de la jurisprudencia de la Corte Constitucional nos releva de hacer un análisis diferente, pues existen razones suficientes para mantener en el presente proyecto de ley la mismas tablas de evaluación de las incapacidades así como la calificación del 75% de pérdida de la capacidad laboral, las que indudablemente son más benéficas que las consagradas en la ley 100 de 1993.

Los motivos expresados en el presente documento, justifican plenamente que el Congreso de la República, el Ministerio de Defensa y las Organizaciones sociales del sector se comprometan en la discusión del presente proyecto de ley, que indudablemente acarreará beneficios a toda la población de usuarios del sistema de salud.

Atentamente,

ASOCIACIÓN DE SERVIDORES PÚBLICOS DEL MINISTERIO DE DEFENSA Y DE LAS INSTITUCIONES QUE CONFORMAN EL SISTEMA DE SALUD DE LAS FUERZAS MILITARES Y DE LA POLICÍA NACIONAL